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最高人民法院第二巡回法庭关于规范和加强行政审判工作的意见

 

  关于印发《最高人民法院第二巡回法庭关于规范和加强行政审判工作的意见》的通知

  法二巡〔2016〕3号

  辽宁、吉林、黑龙江三省高级人民法院:

  为进一步规范和加强东北三省的行政审判工作,第二巡回法庭起草了《最高人民法院第二巡回法庭关于规范和加强行政审判工作的意见》,经东北三省行政审判工作会议讨论,并经第二巡回法庭主审法官会议审议,原则通过。现印发给你们,供审判实践参考。

  二〇一六年八月十六日

  最高人民法院第二巡回法庭关于规范和加强行政审判工作的意见

  第二巡回法庭自2015年初成立至2016年6月30日,共受理各类行政案件384件,结案326件。2015年受理各类行政案件183件、结案179件。受理183件案件中,二审案件2件,提审案件7件,申请再审和申诉案件174件;地域分布情况:辽宁159件,吉林13件,黑龙江7件,辽宁占受案总数的近87%;原审从程序上裁定不予受理、不予立案或者驳回起诉的60件,判决123件,程序性裁定案件占受案总数的32.8%。结案179件中,维持一审裁定2件,驳回再审申请和申诉162件,提审7件,指令继续审理7件,撤诉1件,再审改判率近4%。2016年1-6月,新收各类行政案件201件,旧存4件,共计受案205件,结案147件。收案205件中,提审案件12件,申请再审案件193件;地域分布情况:辽宁126件,吉林51件,黑龙江28件,辽宁占受案总数的61.5%;原审从程序上裁定不予受理、不予立案或者驳回起诉的130件,判决75件,程序性裁定案件占受案总数的63.4%。结案147件中驳回再审申请132件,提审12件,调解1件,撤诉1件,指令继续审理1件,将提审案件计入改判案件,再审改判率近9%。

  从以上数据和审理情况分析,可以初步得出以下几点认识:第一,东北三省行政审判质量总体是比较好的。经过三省法院行政审判法官的共同努力,在依法保障当事人诉权,监督行政机关依法行政,维护公民、法人和其他组织的合法权益,有效化解行政争议方面,行政审判的职能作用得到充分发挥。第二,行政案件数量呈大幅上升趋势。行政诉讼法的修改,极大地激发了当事人诉讼的积极性,将大量行政争议引导到理性、法治的行政诉讼渠道加以解决。同时,行政审判法官的工作量急剧增加,案多人少矛盾更加突出。第三,行政案件的地域分布不均匀,辽宁始终是行政案件数量的重头。当然,从2016年上半年的数据显示,这种不均匀性有所缩小。第四,程序性裁定案件占行政案件数量比重较大,并且还在进一步增加。这反映出行政诉讼法修改后,滥诉问题的突显,一些法院立案庭错误理解立案登记制,对不符合法定立案条件的起诉人,不做释明工作,简单受理或者裁定不予立案,造成司法资源的严重浪费。第五,行政案件的质量和效率有待进一步提高。尽管数据显示,再审改判率不高,但是,在裁定驳回再审申请的案件中,相当一部分案件尽管结果上支持了一、二审裁判,但是,理由与原一、二审完全不同,部分案件一、二审裁判理由存在严重错误。

  为进一步贯彻落实修改后的行政诉讼法,充分发挥行政审判在推进东北三省依法行政中的职能作用,为振兴东北老工业基地提供有力的法律保障,针对东北三省行政审判工作的实际情况,提出如下指导意见:

  一、全面准确认识和贯彻落实行政诉讼法的立法目的

  贯彻执行好修改后的行政诉讼法,核心是要全面、正确理解行政诉讼法的立法目的。根据行政诉讼法第一条规定,行政诉讼法的立法目的包括解决行政争议,保护公民、法人和其他组织合法权益,监督行政机关依法行使职权三个方面。如何全面、正确理解三者的关系,直接决定了行政审判能否正确体现行政诉讼法的立法目的。过去的行政审判实践存在多重误区:一是单纯强调监督,忽视权利保护和纠纷解决。只要发现行政行为存在一点错误,一撤了之,撤了重做,再诉再撤,循环往复,既不利于当事人合法权益保护,也不利于行政争议的及时解决,浪费行政和司法资源。二是单纯强调保护公民、法人和其他组织合法权益,忽视监督行政机关依法行政。对行政行为违法,但认为没有侵犯原告合法权益的,人民法院放弃对被诉行政行为合法性的审查,简单判决驳回原告的诉讼请求,放纵了违法行政,老百姓的程序性权利没有得到应有尊重,造成民怨难息,上访不断。三是单独强调协调和解,放弃监督和权利保护,一味和稀泥。要么与被告一起压服原告,强迫原告撤回起诉;要么采取法外开恩、人民内部矛盾用人民币解决的方式,花钱买平安,图纠纷一时一事的解决,结果是激起更多的社会矛盾。上述三种审判方式对行政诉讼目的的理解和实践都是片面的,极大地损害了行政审判的司法权威和公信力。

  修改后的行政诉讼法兼顾三个目的,以监督行政机关依法行政为基础,以保护公民合法权益为底线,采取有效的审理和裁判方式力争实质性化解行政争议。审判实践中落实三个目的兼顾,一是要坚持对被诉行政行为的合法性全面审查原则。行政审判的第一要务是要明确被诉行政行为。原告起诉的被诉行政行为不明确的,人民法院应当释明,引导当事人起诉能够解决其实质诉求的行政行为。人民法院审理行政案件应当对被诉行政行为的合法性进行全面审查,不受原告诉讼请求和理由的限制。对被诉行政行为存在的全部违法、不当之处,要在判决书中一次性告知,充分发挥行政审判对依法行政的监督和引领作用。二是要充分保护当事人的合法权益,尽可能通过行政审判,使当事人受到侵害的合法权益得到恢复和救济。对于原告确有损失,但难以举证证明的,应当根据案件实际情况,遵循法官职业道德,运用逻辑推理和生活经验,合理酌定当事人的损失;行政机关采取野蛮手段违法强制拆除非法建筑,造成当事人可回收的合法建筑材料损失的,亦应判决赔偿;人民法院判决行政机关因违法行政行为承担的行政赔偿责任范围和数额,不得小于在合法行政情况下应当给予当事人行政补偿的范围和数额。三是要选择最有利于行政争议实质化解的审理和判决方式开展行政审判工作。要尽可能一并解决民行争议,采取调解方式化解行政争议;要严格驳回原告诉讼请求判决标准,少用、慎用撤销重做判决;对于行政行为违法没有侵犯原告合法权益的,尽可能判决确认行政行为违法保留效力,不要判决撤销重做;对于行政赔偿、行政补偿案件以及其他涉及款额的案件,应当运用行政诉讼法赋予人民法院的司法变更权,直接判决确定款额,不得判决行政机关限期重新作出行政补偿、行政赔偿决定;对于起诉行政机关拒不颁发许可证、执照的案件,经审查原告申请符合颁证法定条件的,应当直接判决被告限期发证。

  二、正确理解和执行立案登记制

  2015年5月立案登记制实行以来,东北三省行政案件数量呈井喷式增长态势,主要原因在于过去确实存在没有依照法律规定立案的情况,大量案件游离在司法程序之外。新法实施后,一个阶段内案件大量增加,主要是把过去积累的问题进行消化,之后应该会有所回落。实行立案登记制的主要目的在于解决行政诉讼立案难的问题,各级人民法院要按照行政诉讼法的规定,依法受理行政案件,不得擅自增设立案条件、抬高门槛,坚决杜绝“立案难”问题出现反弹。同时,要正确认识和理解立案登记制。立案登记制不是登记立案制,对当事人提起的诉讼,人民法院必须按照行政诉讼法规定的立案条件,进行严格审查。对于一些地方出现的对当事人的起诉不做任何审查,一律直接立案的现象,要予以纠正。各级人民法院要根据各自实际情况,协调行政审判庭与立案庭在行政案件立案审查中的分工与配合,统一立案审查标准,确保立案登记制与依法立案的有效结合。要加强立案释明工作,行政诉讼法将释明作为人民法院的一项法定义务,必须落实到位。对于不符合法定立案条件的,负责立案的法官要先向当事人释明,力争当事人自行撤回起诉;对于不符合法定起诉条件,当事人坚持起诉的,依法裁定不予立案;为减少司法资源的浪费,对于当事人就1990年10月1日行政诉讼法实施之前明显不属于行政诉讼受案范围的案件,以及明显不属于行政机关或者法律、法规、规章授权组织实施的行政行为提起诉讼的案件,人民法院可以在报经主管院领导批准后,以通知方式书面告知当事人不予立案。

  三、积极推进和规范行政负责人出庭应诉制度

  修改后的行政诉讼法设置了行政机关负责人出庭应诉制度,将行政机关负责人出庭应诉规定为被告行政机关的法定义务,其目的在于通过行政机关负责人出庭应诉,强化其依法行政意识,解决行政诉讼中“告官不见官”的问题,推动行政争议的实质化解。从第二巡回法庭及东北三省的情况看,行政负责人出庭应诉率偏低,有的案件尽管负责人到庭,但对案件事实和法律完全不了解,形同摆设。各级法院应积极推动行政负责人出庭应诉制度的落实,在送达开庭通知书时,应当一并送达行政机关负责人出庭应诉通知,明确要求其主要负责人或者主管的行政副职参加庭审活动;对于行政机关负责人确因正当理由不能出庭的,应当要求行政机关在开庭前向法庭提交详细的书面说明理由,并在法庭上向原告、第三人作出说明,书面说明理由材料应当入卷。行政机关负责人不能出庭的,应当委托行政机关的相关工作人员出庭应诉,不得仅委托律师出庭。对于负责人应当出庭而不出庭的,或者未经法庭允许中途退庭的,可以依法予以公告,并向同级党委、政府通报。2016年6月国务院办公厅下发《关于加强和改进行政应诉工作的意见》,要求各级行政机关高度重视行政诉讼应诉工作,各级人民法院要以此为契机,积极主动与地方党委、政府沟通,制定符合地方实际的行政机关负责人出庭应诉的具体实施办法。

  四、进一步规范程序性裁定案件的审理

  行政诉讼法规定的立案条件比较复杂、难以理解,修改后的行政诉讼法实行立案登记制,由此激发起来的当事人诉讼热情还会持续一段时间。因当事人对法律规定的误读,不符合法定起诉条件的案件还会保持一段时间的高位运行,人民法院不予立案、驳回起诉裁定案件在这一阶段时间,仍将维持较高的比例。为增强裁定说服力,确保当事人服判息诉,针对当前程序性裁定案件审理中存在的问题,提出以下几点意见:一是要明确被诉行政行为。行政诉讼法规定的起诉条件之一,是要有具体的诉讼请求。所谓具体的诉讼请求,在行政诉讼中就是起诉应当指向一个明确的被诉行政行为。只有被诉行政行为明确,人民法院行政审判工作才有清楚明了的审理对象,行政审判活动才能围绕该被诉行政行为的合法性顺利展开。行政案件的“靶子”不明确,行政审判就会迷失方向。二是要审查认定事实。程序性裁定案件也需要认定案件的基本事实,这些事实主要是与当事人起诉是否符合法定的起诉条件相关联的事实。例如,人民法院认为当事人的起诉超过法定起诉期限,应当裁定不予立案,至少要对以下几项事实作出认定:被诉行政行为是何时作出,主要内容是什么;起诉人何时知道被诉行政行为的主要内容;起诉人向人民法院提起本案行政诉讼的具体时间,具体诉讼请求是什么。只有把这些基本事实审查认定清楚,人民法院以超过法定起诉期限为由裁定不予立案,才符合主要事实清楚、证据充分的基本审判要求。三是要针对当事人的诉讼请求逐项分析论证。审查当事人的起诉是否符合法定起诉条件,必须针对双方当事人的争议焦点展开,逐项进行分析论证;存在多个被诉行政行为的,应当就每一个被诉行政行为是否符合法定起诉条件,逐一进行事实认定、法律分析。二审或者再审认为原告起诉符合法定条件,裁定下级法院立案受理、或者继续审理的,应当对原告起诉是否符合全部法定起诉条件进行全面审理认定,不得简单以原审裁定不予立案、驳回起诉理由不能成立,即裁定下级法院立案受理或继续审理。

  五、统一新旧法的衔接适用

  修改后的行政诉讼法颁布后,最高人民法院出台了《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》,就一些迫切需要明确的问题作出了初步规范。但就目前行政审判的实践需要来看,新情况、新问题层出不穷,最高人民法院已经出台的司法解释并不能满足审判实践的需要。为及时满足审判实践的客观需求,统一法律适用标准,为下一步制定统一的行政诉讼法司法解释积累经验,根据修改后的行政诉讼法、行政强制法及上述适用解释等,第二巡回法庭对《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》进行了逐条梳理分析,起草了“最高人民法院第二巡回法庭关于援引《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的意见”,对该司法解释以及关联解释是否与修改后行政诉讼法相冲突,是否已经被修改后的行政诉讼法条文吸收和完善,是否能够继续援引,进行了明确,并简要说明,供东北三省法院在今后的行政审判工作中予以参考适用。三省法院在审判实践中如发现问题,应及时向第二巡回法庭反馈,以便修正和完善。

  六、积极探索新类型案件及典型案件的审判规律

  各级人民法院要积极探索新行政诉讼法施行后出现的新类型案件和典型案件的审判规律,加强分析和研判,积累审判经验。一是行政协议案件。修改后的行政诉讼法明确行政协议纠纷案件属于行政诉讼的受案范围。人民法院对当事人就行政机关签订,单方变更、解除协议,以及不依法履行、未按照约定履行协议的行为,依法提起行政诉讼的,人民法院应当立案受理。人民法院受理行政协议案件,应当要求原告明确对行政协议过程中的哪一个行为提起行政诉讼,笼统以行政协议为被诉行政行为提起诉讼的,属于没有明确的诉讼请求的情形,经释明当事人拒不予以明确的,应当裁定不予立案或者驳回起诉。当事人对行政协议行为提起行政诉讼,应当按照行政诉讼法第四十六条第一款规定,从知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。人民法院审理行政协议案件,应当根据行政协议合法有效的约定全面审查被诉行政协议行为的合法性;约定无效或者没有约定的情况下,应当依照行政法律、法规、规章以及合法有效的行政规范性文件,对被诉行政协议行为的合法性进行全面审查;既没有行政协议合法有效的约定,也没有法律、法规、规章和合法有效的行政规范性文件规定的情况下,可以适用民事法律规范作出判决。被诉行政协议行为违法造成当事人人身、财产损失的,人民法院可以依照合法有效的行政协议约定,或者民事法律规范的规定,判决行政机关承担行政赔偿责任。行政合同的相对人拒不履行行政协议约定义务的,行政机关可以依法自行强制执行,或者申请人民法院强制执行,也可以依职权单方作出变更、解除行政协议的决定。二是民行交叉案件。修改后的行政诉讼法第六十一条规定,人民法院可以一并审理民事争议。人民法院应当尽可能鼓励当事人一并提起民事诉讼,由行政审判庭同一合议庭对民行争议一并审理作出判决,实质性解决民行争议;当事人对基础民事争议另行提起民事诉讼的,审理行政案件的人民法院应当裁定中止案件审理,等待民事案件的判决结果;当事人既不一并、也不另行提起民事诉讼,只是在行政诉讼中以基础民事事实不成立为由,主张被诉行政行为违法的,人民法院应当将与被诉行政行为合法性直接相关的基础民事争议作为被诉行政行为的主要事实,进行审查并作出认定和裁判,与被诉行政行为合法性无关的基础民事履行争议不属于行政诉讼的审理范围。三是房屋征收补偿案件。这类案件目前在行政诉讼中占比较大,关系到人民群众的重大财产利益,各级人民法院应高度重视此类案件的审理和判决。对于征收补偿决定或协议案件中,原告对征收决定等前置行为的合法性提出质疑的,人民法院应当将该前置行为作为征收补偿决定或协议的主要证据或者依据进行审查,除非该前置行为存在重大明显违法,一般应当认可其证据效力;对于违法强制拆除被征收房屋的案件,在确认强制拆除行为违法的同时,可以对房屋损失、构筑物损失和其他室内物品损失等一并判决行政机关予以行政赔偿;被征收人起诉征收补偿决定或协议被生效判决驳回诉讼请求,或者超过法定起诉期限被征收人未对征收补偿决定或协议提起诉讼,在已经获得征收补偿安置,或者相关征收补偿款已经提存的情况下,被征收人又对征收决定、征收决定之前的前置行为,或者征收之后将收回的土地再次出让以及相关颁证行为提起行政诉讼的,被征收人因已经获得安置补偿,不再是相关土地房屋的权利人,与上述被诉行政行为不具有利害关系,不是适格原告,人民法院对其起诉应当裁定不予立案或者驳回起诉。

  七、依法运用调解方式实质化解行政争议

  修改后的行政诉讼法规定,行政案件不适用调解仍然是行政诉讼的基本原则,适用调解仅仅是例外,只有行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律法规规定的自由裁量权的案件可以调解,羁束性行政行为案件不可以调解。调解必须遵循以下原则:一是自愿原则。调解必须完全基于各方当事人的意愿,各方都同意调解,人民法院才能主持调解;达成的协议必须是各方的合意,不得采取压制、威胁的方式,迫使当事人签订调解协议。二是合法原则。行政诉讼调解应当在查清事实、分清是非的基础上进行调解,不能搞无原则的和稀泥,放弃行政审判监督行政机关依法行政的职能作用,放弃保护公民、法人和其他组织合法权益的诉讼目的。三是不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的原则。行政调解尤其须防止当事人恶意串通,通过司法调解掩盖违法甚至犯罪行为,让法院为其违法行为背书。在征收补偿案件中,对于明显超出合理标准的调解协议,人民法院应当不予认可。要根据案件实际情况,决定是否开展调解工作,对于有普遍规则价值的案件,应当作出判决,充分发挥判决的指导和引领作用。

  八、加强最高人民法院生效裁判的指导作用

  判例指导已经成为最高人民法院统一法律适用、统一司法裁判标准的重要举措。第二巡回法庭在行政审判工作中充分运用判例指导方式,加大裁判说理,通过公开裁判文书、精选典型案例、归纳裁判要旨等方式,加强最高人民法院自身裁判文书的指导、引领作用。2015年11月,第二巡回法庭从审结的100个行政案件中,精选出20个典型案例,撰写裁判要旨,汇编下发东北三省,对统一司法标准起到了积极作用。最近,第二巡回法庭又从2015年11月至2016年6月审结的220件案件中,精选30个典型案例,撰写裁判要旨,形成第二批东北三省行政审判案例要旨,一并下发。各级人民法院要高度重视第二巡回法庭生效裁判的指导作用,尤其是两批行政审判案例要旨,要认真组织学习并参照执行。对于审判实践中发现的问题,请及时向第二巡回法庭反馈,以便修改和完善。

  九、坚定改革信心,强化队伍建设

  行政审判对于推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设,具有不可替代的重要作用。当前行政审判工作面临新的机遇和挑战,各级人民法院要高度重视行政审判工作,根据行政案件数量的增加情况,适时调整审判力量,充实行政审判法官队伍。要积极推进跨行政区划审理重大行政、民商事案件法院的改革试点,向改革要效率,向改革要质量。要高度重视改革过程中可能引发的行政审判队伍不稳定问题,面对现实,积极做好各方面的思想工作,妥善处理各项人事安排,进一步坚定改革的信心和决心,形成推动改革的合力。要不断总结改革经验,提升、完善改革措施,努力形成可复制、可推广的成功改革模式。要加强行政审判队伍建设,加大行政审判工作业务培训力度,通过集中管辖,集中案件办理,尽快培养一支政治过硬、业务精通、纪律严明、作风优良、清正廉洁的行政审判法官队伍。


相关法规:

最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知

最高人民法院关于行政案件申诉复查和再审工作分工的通知

最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定

最高人民法院第二巡回法庭关于援引《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的意见

 
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